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　　原標(biāo)題：在紐約當(dāng)“公務(wù)員”，我學(xué)會跟“彪悍”市民打交道

　　無論是擠地鐵上班，還是休息逛公園，羅雨翔都會嘗試將目光穿透城市空間，看見背后的建設(shè)和治理邏輯，從而復(fù)盤出一座世界級大都市究竟是如何被創(chuàng)造的。

　　十六年前，羅雨翔第一次來到美國紐約。他形容，這趟旅程是“小鎮(zhèn)青年”去見世面。

　　當(dāng)時懸在老鐵軌上的高線公園才剛剛開放半年。走在高線公園里，游人不僅能平視臨近的樓宇的二三樓，而且能俯瞰大街路面的車來人往。這樣新奇多元的城市觀察視角，是羅雨翔以前從未試過的。

　　從哈佛大學(xué)和倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院獲得雙碩士學(xué)位后，羅雨翔應(yīng)聘上紐約市預(yù)算局(市長管理與預(yù)算辦公室)的分析師一職。沒來得及參加畢業(yè)典禮，他就跳上長途大巴，從美國“大郊區(qū)”直奔紐約大都會，進(jìn)到“體制內(nèi)”。面對城市建設(shè)的一筆筆預(yù)算，他一人分飾多角，在層層審批中輪流唱“白臉”“紅臉”。

　　作為市政府機(jī)器里的小職員，羅雨翔有機(jī)會坐在后臺，近距離觀察政府、企業(yè)和社區(qū)之間的battle大劇。漸漸地，他也看出門道來。無論是擠地鐵上班，還是休息逛公園，他都會嘗試將目光穿透城市空間，看見背后的建設(shè)和治理邏輯，從而復(fù)盤出一座世界級大都市究竟是如何被創(chuàng)造的。他把這些觀察與思考，寫成了圖文并茂的《紐約大都會》一書。

　　最近，新周刊采訪了羅雨翔，請他分享曾經(jīng)在美國當(dāng)“公務(wù)員”和規(guī)劃師的感受，還聊了聊在紐約的城市建設(shè)和運(yùn)營中，居民與政府的合作與博弈。

　　自由與“彪悍”

　　有網(wǎng)友評論，紐約幾乎每個角落都被美國影視劇拍攝過。在紐約住下來，羅雨翔發(fā)現(xiàn)，電影里的紐約故事大多聚焦曼哈頓白人的中產(chǎn)生活，而這僅是紐約多元面向的一角。

　　羅雨翔目前住在皇后區(qū)。通勤時分的地鐵車廂里經(jīng)?；厥幹辶N語言。他從家里出門走半小時，就仿佛闖入一個美食聯(lián)合國。哥倫比亞、菲律賓、尼泊爾、中國……多個國家的風(fēng)味餐廳扎堆撩撥著吃貨。即使不走進(jìn)店里，老奶奶沿街推著小車賣的烤肉也夠饞人。

　　除了味道正宗的世界美食外，羅雨翔幾乎每天都能感受到多元化的沖擊。“古老的、新潮的，貧的、富的……不同的階層地位和價值形態(tài)，都會非常直白地展現(xiàn)在你眼前。那種極度的自由，是這座城市靈魂的一部分。”

　　皇后區(qū)的杰克遜高地社區(qū)。（圖/《創(chuàng)造大都會：紐約空間與制度觀察》）

　　走在紐約街頭，很難一眼分辨出誰是“主流人士”，誰又是“非主流人群”。“紐約讓我沒那么多‘卷’的壓力，或者說‘要跟別人一樣’的融入壓力。”羅雨翔覺得這種自由給他特別的安心感，讓他能專注在一個細(xì)分領(lǐng)域里，有所追求。

　　這種多元自由的氣息也孕育著紐約“彪悍的民風(fēng)”。在城建聽證會上，參與的居民絕不會只是“禮貌參與”，紐約政府或者開發(fā)商都別想冠冕堂皇地“橡皮圖章”般走流程。“持有反對意見的居民會毫無保留地把政府或者開發(fā)商批得狗血淋頭，甚至直接拉著抗議的旗子進(jìn)場，明擺著要來開干。”羅雨翔說，紐約居民的交流方式粗野又自由，在城市規(guī)劃上尤其體現(xiàn)得淋漓盡致。

　　社區(qū)委員會的街頭廣告，呼吁普通居民為社區(qū)事務(wù)發(fā)聲。（圖/《創(chuàng)造大都會：紐約空間與制度觀察》）

　　面對“彪悍”的紐約人，羅雨翔在紐約預(yù)算局工作時會認(rèn)真審核每一筆預(yù)算申請。他曾收到針對布朗克斯某社區(qū)（犯罪率在紐約數(shù)一數(shù)二）的一筆撥款申請，擬用于雇傭臨時工撿拾公園內(nèi)的廢棄針頭。

　　面對這一特殊的申請，羅雨翔會像偵探那樣，核實(shí)撥款需求的真實(shí)性、必要性和預(yù)算金額的準(zhǔn)確程度。通過調(diào)查，他發(fā)現(xiàn)該公園內(nèi)的吸毒問題較嚴(yán)重，確實(shí)存在廢棄針頭被隨意丟棄的問題，對公園內(nèi)玩耍的兒童和寵物構(gòu)成安全隱患。于是，他認(rèn)為有必要花錢雇傭臨時工撿針頭。

　　接著，他又要擔(dān)當(dāng)起說服政府花錢的“銷售”的角色，爭取讓上級批準(zhǔn)這筆預(yù)算。盡管他的分析結(jié)論是應(yīng)該支持撥款，但他的上司卻斷然拒絕，理由非常“政治”：如果專門成立“撿針頭小組”，會將問題過度放大，顯得政府在該區(qū)域的治理不力。

　　“預(yù)算決策不僅涉及理性分析，還受到政治因素的左右。” 在象牙塔里孕育的城市理想，與技術(shù)官僚的日常碰觸出了裂痕。積累一定經(jīng)驗(yàn)后，羅雨翔選擇了離開“體制內(nèi)”，從決策方的位置上走下來，與企業(yè)、社區(qū)以及政府多方直接進(jìn)行對話，投入到更接地氣的城市項(xiàng)目。他目前在紐約一家咨詢機(jī)構(gòu)工作，其中一項(xiàng)新工作是教予社區(qū)居民跟政府開會的“方法”。

　　維護(hù)良好的社區(qū)中的公園。（圖/《創(chuàng)造大都會：紐約空間與制度觀察》）

　　前兩年，紐約政府修改城市規(guī)劃，把一大片工業(yè)用地轉(zhuǎn)為住宅用地，意在發(fā)展出一個引領(lǐng)紐約發(fā)展的新社區(qū)。這規(guī)劃一經(jīng)修改，社區(qū)內(nèi)的原居民憂心忡忡。比如，工薪階層就擔(dān)心中產(chǎn)白領(lǐng)的涌入會推高當(dāng)?shù)刈饨穑瑢?dǎo)致原居民被迫遷出。

　　政府找社區(qū)組織談規(guī)劃變更事宜，社區(qū)組織開列了56項(xiàng)條件，要求政府后續(xù)負(fù)責(zé)跟進(jìn)社區(qū)的污水治理、學(xué)校翻新、保障房興建等等。精明如紐約政府并沒有把這些社區(qū)的要求寫在合約上，而是先承諾了談妥規(guī)劃變更再說。于是，社區(qū)居民組建了一個工作組，每季度與政府開大會，監(jiān)督56項(xiàng)要求的落實(shí)進(jìn)度。

　　當(dāng)居民為白天上班晚上帶娃而忙碌的時候，羅雨翔和他的同事會協(xié)助居民做開會前的準(zhǔn)備和協(xié)調(diào)。他們會給居民科普政府常用的術(shù)語，還會利用公務(wù)員的經(jīng)驗(yàn)講解政府預(yù)算批復(fù)歷程中考慮的關(guān)鍵要點(diǎn)。

　　社區(qū)與政府開會跟進(jìn)項(xiàng)目落實(shí)進(jìn)度。（圖/受訪者提供）

　　法國思想家托克維爾在《論美國的民主》里指出，美國人碰到問題會想辦法自己解決，或者跟鄰居、朋友組成一個團(tuán)體，共同解決該問題。在羅雨翔看來，紐約人的“彪悍時刻”往往并非為了爭取一點(diǎn)個人利益，更多時候是作為一個集體來表達(dá)公共或集體訴求。“要在現(xiàn)代社會里繼續(xù)發(fā)揮這些集體行動的效果，需要時間、專業(yè)和金錢。”羅雨翔解釋道。

　　狡黠的“套路”

　　紐約人的生活方式雖然千差萬別，但有一個共同的偏好——逛公園。除了世界聞名的中央公園，散落于各社區(qū)的公園都不乏忠實(shí)粉絲。

　　初到紐約，羅雨翔迷上了晚飯后去布魯克林大橋公園散步。淺淺轉(zhuǎn)一圈，他說自己的手機(jī)里就多了七八十張照片。這座沿河建設(shè)的公園，不僅能看到江邊的日落美景，而且會碰到不同膚色和年齡的人群休憩共融的場景。他說：“公園是紐約這種高密度城市的‘呼吸空間’，表面上能提升綠化，更深層能讓多元人群看見彼此。”

　　布魯克林大橋公園 大草坪上坐了很多人。（圖/《創(chuàng)造大都會：紐約空間與制度觀察》）

　　為了分析紐約公園建設(shè)規(guī)劃的預(yù)算，羅雨翔整理了2013年至2017年間，紐約市政府批準(zhǔn)建設(shè)的公園項(xiàng)目。在短短4年里，紐約市政府投資蓋了近400個公園，平均每天都有60多萬美元政府資金流入市政公園建設(shè)中。

　　一些居民為了爭取公園能蓋在自家附近，不惜死磕了10多年。曾使羅雨翔感到震撼的“高線公園”，最初只不過是幾個熱心居民的狂想。當(dāng)時，紐約市政府和土地所有人的規(guī)劃是把廢棄鐵軌撬了，在那里蓋樓賺錢，而幾個熱心居民卻想在鐵軌上蓋公園，提升社區(qū)生活質(zhì)量。為了爭取更多人的支持，這些居民在社區(qū)里成立了非營利組織，積極爭取社會名流的支持，還舉辦慈善活動籌款，聘請專業(yè)律師與政府談判。最終，紐約市政府同意建公園。

　　高線公園與曼哈頓第17街相交的路段。（圖/《創(chuàng)造大都會：紐約空間與制度觀察》）

　　然而，鐵軌的存在使得其緊鄰的土地所有人無法最開發(fā)賺錢。順了社區(qū)的意，不就得罪了土地所有人？政府沒有直接補(bǔ)貼私人開發(fā)商，而是通過規(guī)劃調(diào)整來達(dá)成了“市場化的妥協(xié)”：允許土地所有人將鐵軌所經(jīng)土地的開發(fā)權(quán)，出售給周邊地塊的開發(fā)商。這樣他們能享受到資產(chǎn)增值的收益，周邊業(yè)主也可通過蓋高樓來提高收益。

　　羅雨翔認(rèn)為：“公園的建設(shè)只是開始，持續(xù)的運(yùn)營才是公園的靈魂。”比如，常年受到游客居民喜愛的高線公園，每年運(yùn)營經(jīng)費(fèi)高達(dá)3000萬美元。這些支出主要用于高質(zhì)量的保潔、活動策劃和客戶服務(wù)。高線公園是免費(fèi)開放的，最后誰來出錢就是個大難題。

　　在羅雨翔看來，紐約政府非常“狡猾”，尤其在處理錢少事多的難題時，紐約市政府通常不通過直接投入大量財政資金來運(yùn)營公園，而是通過“價值捕獲”（Value Capture）機(jī)制，將周邊地產(chǎn)的增值部分作為持續(xù)的資金來源。

　　在布魯克林大橋公園的規(guī)劃中，政府與社區(qū)達(dá)成協(xié)議，允許把公園內(nèi)的個別地塊租給開發(fā)商。這些地塊的地租足以支付布魯克林公園運(yùn)營成本的八成左右。羅雨翔解釋，由于房地產(chǎn)稅在中國尚未普及，這種“價值捕獲”的做法在國內(nèi)應(yīng)有不同的體現(xiàn)。

　　布魯克林大橋公園地產(chǎn)連帶開發(fā)之帝國商店與辦公樓。（圖/《創(chuàng)造大都會：紐約空間與制度觀察》）

　　通過“價值捕獲”的方式，政府、企業(yè)和社區(qū)形成了緊密的三角關(guān)系。政府通過規(guī)劃創(chuàng)新，讓周邊地產(chǎn)為公園運(yùn)營提供資金支持，企業(yè)從中受益，社區(qū)在對商業(yè)模式做出一定妥協(xié)后則獲得了更好的公共空間。

　　“如果想要讓公園更大更美，就得吸引開發(fā)商來建更多的房子——公共利益的最大化與私人盈利的最大化變得相輔相成。這個邏輯乍一聽有些自相矛盾，卻體現(xiàn)著一種略帶‘狡黠’的智慧。”羅雨翔在《創(chuàng)造大都會》中寫道。

　　“多元”的另一面

　　紐約多元共融的氣息吸引世界各地的年輕人。作為一個經(jīng)濟(jì)文化中心，紐約擁有各種各樣的工作機(jī)會，使年輕人能尋找自己的空間，發(fā)揮自己的所長。

　　與此同時，紐約也常常讓年輕人感到高攀不起。別說在紐約買房了，工薪一族也許連房租都難以支付。羅雨翔寫書時查找了一些住房數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)約44%的紐約居民將工資的1/3以上用于房租，22%的人甚至將一半的工資用于住房。他身邊有同事和朋友忍受不了紐約的高租金而逃離紐約。

　　左上角的“租戶比例圖” & 第三行的“房屋租金中位數(shù)”。（圖/《創(chuàng)造大都會：紐約空間與制度觀察》）

　　紐約有熱情一面，也有冷漠一面；同樣地，多元自由也像硬幣那樣有兩面。羅雨翔感慨：“我在寫書的時候，擁堵費(fèi)政策已經(jīng)即將落地。等我把書寫完，政策突然被撤銷了。”

　　在紐約，擁堵費(fèi)征收方案歷經(jīng)超過8年的商議。紐約州立法機(jī)構(gòu)2017年就擁堵費(fèi)方案提出動議，初衷是為了緩解交通壓力，同時為改善公共交通籌措經(jīng)費(fèi)。在汽車至上的美國城市里，這項(xiàng)政策在制定和執(zhí)行中經(jīng)歷了多次反轉(zhuǎn)。

　　2023年7月，擁堵費(fèi)政策得到聯(lián)邦政府批準(zhǔn)，原計(jì)劃于2024年6月底實(shí)施，然而六月初，紐約州州長凱茜·霍楚爾叫停該計(jì)劃，但后來11月大選結(jié)束后又推出調(diào)整后的擁堵費(fèi)實(shí)施方案。經(jīng)過新一輪討論和調(diào)整，擁堵費(fèi)政策在今年1月初重新實(shí)施，紐約成為美國首個征收交通擁堵費(fèi)的城市。大小車輛進(jìn)入曼哈頓特定繁忙地區(qū)，均需按日交擁堵費(fèi)。

　　羅雨翔說：“擁堵費(fèi)政策又重新實(shí)施了，但未來仍有可能面臨法律挑戰(zhàn)。”市民和利益相關(guān)者對擁堵費(fèi)政策態(tài)度不一，部分人認(rèn)為這會增加他們的出行成本。政策的實(shí)施仍面臨著法律層面的挑戰(zhàn)，可能會被再次告上法庭。美國政治氣候的瞬息變化也讓這項(xiàng)城市政策頻添變數(shù)。2月初，特朗普在美國媒體采訪中猛烈抨擊征收擁堵費(fèi)“對紐約具有破壞性”，并表示將通過聯(lián)邦交通部向紐約州政府施壓。

　　一項(xiàng)政策持續(xù)議而不決，決而不行，這效率也太低了嗎？對此，羅雨翔認(rèn)為這是多元硬幣的另一面。他說：“這種反復(fù)是民主的代價，雖然過程漫長且復(fù)雜，但最終的決策是經(jīng)過多方博弈和討論的結(jié)果。一個開放的制度可以讓不同的利益相關(guān)者充分表達(dá)意見，但同時也確實(shí)很難平衡效率和公平。”

　　Q&A

　　新周刊：書中提到“高線的遺憾”，一個理想的公園建成后，仍然會面臨許多現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。在運(yùn)營一個好的公園時，通常會遇到哪些難題？

　　羅雨翔：在美國的規(guī)劃界，最常討論的詞是“公平”。如何在設(shè)計(jì)中照顧到弱勢群體，特別是低收入人群，是一個巨大的挑戰(zhàn)。當(dāng)免費(fèi)開放的公園設(shè)計(jì)得非常高端、非常精致，反倒可能會讓低收入群體覺得格格不入。

　　以前高線公園里的攤位大多是一些高端品牌，像是幾十塊錢一支的冰淇淋。這類攤位的目標(biāo)客群消費(fèi)水平相對較高?，F(xiàn)在很多城市規(guī)劃者在思考如何增加一些社區(qū)活動，讓公園能夠吸引更多不同背景的人。比如，除了周圍的居民，可能住得遠(yuǎn)一些的少數(shù)族裔或中老年人，也能通過地鐵等公共交通去到這里，參與一些平價的活動，甚至做些小生意。

　　但哪怕最終目的是多樣性和包容，打造和運(yùn)營這些活動還是需要額外的資金、能力和創(chuàng)意。因此，公園運(yùn)營方所面臨的挑戰(zhàn)是越來越大的——無論是政府，還是像高線之友這樣的非盈利組織，以及各個介于公共和私人之間的綜合改善區(qū)（Business Improvement District，簡稱BID）。

　　新周刊：如何平衡大城市發(fā)展中的各種沖突和需求？

　　羅雨翔：我并不是從純公共政策或經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看問題，而是試圖加入空間和設(shè)計(jì)的角度，以一種更加創(chuàng)造性、富有想象力的視角來看待城市規(guī)劃問題。資金和政策固然重要，但創(chuàng)意也可以幫助解決這些問題。比如，一個地方的活動如果辦得好，能為社區(qū)帶來收益；如果空間設(shè)計(jì)得更好，甚至可以幫你節(jié)省開支。

　　紐約很多個人和組織能通過創(chuàng)意而獲得資金支持，而不是單純依靠運(yùn)氣或抗議。高線公園的成功就是一個典型例子。它之所以能夠吸引這么多人的支持和資金投資，關(guān)鍵在于把廢棄的鐵路變成了公園，這本身就是一種極具創(chuàng)意的轉(zhuǎn)變。他們的第一筆資金是用于雇傭一位世界知名攝影師，用了一年時間拍出一系列的精彩照片。這些藝術(shù)作品讓更多人意識到這項(xiàng)目的價值，從而愿意提供支持。

　　我覺得在創(chuàng)意行業(yè)中，資金常常被忽視，而在資金和政策領(lǐng)域，創(chuàng)意也常常被低估。其實(shí)，只有兩者相結(jié)合，才能找到更好的發(fā)展路徑，城市的發(fā)展尤其需要如此。前面我提到了價值捕獲和公共參與，它們都是推動城市變化的過程和工具——多樣的城市空間令人著迷，其演變過程中的巧思和創(chuàng)意同樣重要。

　　新周刊：書中提到了許多數(shù)據(jù)，例如社區(qū)委員會的白人比例、年齡層等，政府在推動特定項(xiàng)目時，也會公開各細(xì)分項(xiàng)目的資金投入。這些數(shù)據(jù)是普通人可以公開查閱的嗎？對城市政策的制定有何影響？

　　羅雨翔：絕大部分?jǐn)?shù)據(jù)是公開的。紐約市有一個名為“Open Data”的網(wǎng)站，市政府將所有公共數(shù)據(jù)都放在上面，公眾可以輕松搜索和下載。這不僅對學(xué)術(shù)研究有幫助，對普通市民也非常有用。

　　紐約的社會結(jié)構(gòu)導(dǎo)致社區(qū)擁有很大的權(quán)力，這也是紐約的靈魂之一。人們可以通過信息和知識來推動變革。如果你擁有這些數(shù)據(jù)和信息，就能更有力地推動自己的議題。數(shù)據(jù)的公開賦予了社區(qū)更強(qiáng)的力量，也讓他們的提案更有說服力。比如，如果你關(guān)注貧困人口的就業(yè)問題，只有通過數(shù)據(jù)才能知道貧困人群的分布、收入水平等信息。數(shù)據(jù)的公開和透明讓民眾能更好地理解和應(yīng)對他們面臨的局勢。

　　如果社區(qū)成員只能知道自己的一些基本情況，而不了解社區(qū)整體以及城市的發(fā)展?fàn)顩r，這會導(dǎo)致他們提出的建議缺乏專業(yè)性，往往只是依靠直覺或情感，而達(dá)不到和政府以及企業(yè)進(jìn)行有效溝通的目的。